笔谈丨左停：共同富裕愿景下低收入人口帮扶的认知深化与政策拓展

党的十九届五中全会首次提出把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为远景目标，明确要求“着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体”。2020年，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》再次强调将“健全农村低收入人口常态化帮扶机制”作为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要举措之一。要真正实现“巩固拓展脱贫攻坚成果”“有效衔接乡村振兴”“扎实推动共同富裕”，必须关注农村“低收入人口”这一短板，将农村低收入人口常态化帮扶机制作为实现我国远景目标的重要路径和长远战略。

一、低收入人口帮扶的认知深化

在我国全面完成脱贫攻坚、稳步推行乡村振兴、谋求共同富裕的关键历史节点，关注低收入人口帮扶有其突出的现实意义和重要价值。首先，解决低收入问题既是巩固拓展脱贫成果的必然要求，也是预防贫困发生、缓解相对贫困、实现乡村振兴的关键路径。其次，低收入问题是中国当前发展不平衡、不充分的主要表现，是特定发展阶段的一个客观的现实问题。低收入群体是共同富裕的短板，应当成为特惠性社会经济政策的主要目标群体。再次，精准摸清低收入人口的数量、分布、特征等状况，既是精准脱贫的拓展延伸，也是国家现代化建设的必要基础。最后，关注低收入人口还能持续发挥防止绝对贫困、缓解相对贫困的作用。其一，在社会发展水平不高的情况下，低收入同基本需求难以得到满足的绝对贫困有较高的吻合度。其二，低收入群体常常处于社会成员中的弱势地位，如果得不到有效关注，则可能会滑入绝对贫困。其三，社会收入差距过大可能造成低收入人口的相对贫困问题，甚至引发严重的社会不平等现象。其四，如果存在较大规模的低收入人口或低收入人口整体条件较差，则会在一定程度上限制社会整体发展活力，妨碍共同富裕目标的实现。

另外，需要对“低收入”概念进行学术建构，加深对其内涵的认识与理解。首先，作为绝对贫困、相对贫困具体表现的低收入问题，与各种类型的贫困有较高程度联系，其本身兼具相对和绝对的含义。一般情况下，低收入人口的贫困程度比绝对贫困程度浅、人口规模大，低收入人口并不一定陷入绝对贫困。低收入人口与相对贫困人口有较高的交叉重合度，在一定程度上是对相对贫困的反映。其次，作为“收入不平等”问题端的低收入，是财富或收入在不同社会阶层、社会群体之间的分配问题。再次，低收入状态本身也是多维贫困的重要衡量维度。最后，作为生计循环过程中重要一环的低收入，揭示了其在如“贫困恶性循环”或“低水平均衡陷阱”等贫困机理和传导路径中的关键节点作用。

从政策技术角度出发，使用“低收入人口”概念具有一定的认知、界定和执行优势。第一，低收入人口概念视角相对中性，可以避免对帮扶对象的污名化。收入水平的高低相对而言是客观的，相较于“贫困”的定义，目标人群更容易接受这种定义和自我认知。第二，收入维持具有连续性、可比性，可以避免福利悬崖出现。返贫监测对象标准的设立可能存在地区差异、不可比的问题，从而可能存在具有同质性的人群因为标准划分不同而有些无法享受帮扶政策的现象。收入本身具有连续性、可比性的特点，一定程度避免了上述问题。第三，收入概念便于操作化与标准化，国内外的可比较性更强。第四，低收入概念具有清晰的政策内涵，可以系统分析个人收入构成和低收入问题的产生根源，进而进行政策回应。第五，低收入人口的帮扶还可参照中等收入群体并与共同富裕相联系形成完整的政策体系。

目前，在低收入人口帮扶政策的认知方面仍存在一些问题。首先，总体关注不够。目前低收入问题虽多被提及，但是具体的测算标准尚未落地。其次，在对象群体识别认知的实际工作中，常见将“低收入人口”混同于或低估为“老弱病残”等群体的现象。再次，把低收入人口“帮扶政策”混同于或低估为低收入人口的“救助政策”，涉及发展性的帮扶政策仍然欠缺。最后，概念理解和界定上错位较多，并且因为担心收入测量统计的精度和成本，而放弃使用或者淡化收入指标的问题依旧存在。

二、低收入帮扶的政策拓展

为应对脱贫后过渡期的低收入问题，目前应当加强前瞻性谋划、改革、探索和试验。2021年8月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十次会议时指出，“在高质量发展中促进共同富裕，……扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入”，并强调“推动更多低收入人群迈入中等收入行列”。这句话重要的含义是大量的低收入群体是有潜能变成中等收入群体的，现有文件中针对这一群体的概念界定在强调“农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口”之外，还使用了“等”字来给予目标群体一定的拓展空间。因此，本文认为应当拓展低收入群体的概念界定，适度扩大目前这一群体的监测范围。

适度扩大“低收入群体”监测范围这一认识在一定程度上已经成为当前学界和政府相关职能部门的共识。应当考虑除关切和帮扶具备生理脆弱性的群体外，还要重点加强对市场竞争中“弱能群体”的关注，将具备一定劳动能力，但在劳动力市场竞争中处于弱势地位的人群纳入目标群体。一方面，广大小农、小微经营者、高龄农民工、零工等人群虽然具有劳动能力，但因家庭和个人生计资本不多，获得高质量的就业机会较少、回报率较低。另一方面，普通农民工外出就业困难，同时成本在加大，“透支”现象严重，这不仅影响农民就业增收，还会抑制国内市场的消费需求。因此，健全完善农民工公共服务，不断提高农民工服务保障水平，降低其未来的风险是今后的工作重点之一。

目前，对低收入人口的政策界定还仅局限在由脱贫不稳定群体、边缘易致贫群体、农村低保对象构成的相对而言较窄的概念中。根据国家统计局公布的数据，2019年全国有4亿以上的人口为中等收入群体，但目前纳入视野的低收入群体远小于实际情况。现有扶贫系统监测对象约500多万人，民生系统帮扶对象约4000万人，且两者有很大程度的吻合。因此，应当扩大低收入群体概念，将更多实际低收入目标人群纳入帮扶机制。

对于低收入群体而言，目前工作的重中之重是预防返贫，因此有必要从收入水平以及收入波动两个维度来关注目标人群，并再次检验我国目前的脱贫情况。我国的脱贫工作成效是显著的，但仍是以世界上最低贫困标准完成的脱贫任务，按照我国作为中高收入国家的收入标准，贫困标准也应当相应提高。以2020年国家统计局统计得到的全国居民可支配收入中位数的40%，即11000元作为标准，我们对样本县脱贫人口的可支配收入进行加权平均发现，现有脱贫人口中仍有20%～30%的人口的收入低于这一标准。地域差异显著是另一方面的问题，如云南部分脱贫地区仍有13%～14%的脱贫人口收入低于预防返贫监测群体的收入标准6000元。因此，不可否认，目前还有相当部分的人口脱贫水平较低，预防返贫工作任务艰巨。

未来稳固脱贫攻坚成果、实现共同富裕的重点将是“两个转变”：一是对象转变，由对贫困人口的关注逐步转向对低收入人口的关注；二是帮扶方式的转变，由精准扶贫、精准脱贫的任务攻坚转向对低收入人口的常态化帮扶。

实施对低收入人口常态化帮扶机制的重要措施是完善其生计全过程的风险应对与保护体系，综合发挥社会保险、农业政策保险、防贫保险和其他具有预防保护功能的政策的作用。因此，要系统剖析低收入家庭的生计构成，借助公共政策和市场力量，在自然灾害、天灾人祸等外部冲击发生之前及时进行预警、规避，增强低收入家庭应对外部风险的免疫能力，同时促进低收入家庭生计策略的转移和多样化，帮助、救助和恢复低收入家庭的生计。

另一个需要关注和认清的问题是，作为低收入人口更为集中的农村地区，传统农户将与新型农业经营主体长期并存，而目前大部分传统的家庭承包农户，即兼业农户，仍然处于生计紧张状态。虽然我国对于低收入人口的帮扶一直在以各种形式进行，如社会救助式的帮扶、农业经济政策本身对小农的帮扶等。但总体而言，小农户的发展、转型乃至退出问题，没有得到根本解决，由此产生或表现出的新问题也应是乡村振兴战略重点关注的领域。大量传统的家庭承包农户目前面临着转型，转型路径包括以下两条：一是拓展农业生产经营规模成为家庭农场或专业大户，但这种转型数量本身较少，并且要经过市场竞争与选择。二是退出农业，转型为以就业为主的城镇化，但这种转型将面临的是农户的就业问题以及退休、养老等社会性问题。上述问题应是目前低收入帮扶政策的重点和难点问题，小农户的发展、转型问题如果没有得到根本解决，乡村振兴及共同富裕最终将难以实现。

在实施低收入人口常态化帮扶机制的过程中还应当关注不同地域的人口结构差异。如在脱贫攻坚过程中不仅要考察贫困覆盖率、贫困发生率，还要考察不同地区的贫困深度，在对低收入人口的关注和帮扶过程中必须结合不同省份的人口特征和分布结构演进规律。根据五等分数据推算，如按照一定程度相对贫困水平而言，江苏的贫困问题可能比河南更严重，最低收入组的收入水平也要低于河南，这与江苏老弱病残人口的比例更高是有关系的。由此可知每个省收入分布规律本身是有差异的，各个省的人口结构是一个异质性较强的、具备发展性的概念。因此，要实现共同富裕的目标，必须考虑和关注这样的问题。

最后要强调的是，目前亟须创新对低收入人口的帮扶政策体系，应当托、推、引三力并举，共同实现对低收入人口的常态化帮扶。第一，要厘清低收入人口的构成单元，在现有低收入家庭和欠发达地区中强调对于特定群体的相关政策支持。第二，从支持帮扶政策维度来讲，要实现保护性的社会政策、发展性的经济政策以及促进区域发展的引领政策并举，包括：针对特定家庭和群体的基本需求和社会权利实施社会保护的托底政策，如最低生活保障、救助等；针对特定家庭和群体的生计建设和经济发展实施推拉政策，如人力资本投资、家庭资产建设、就业促进等；针对区域社会发展实施引领政策，如社会福利、社会服务、基础设施、基本公共服务等。其中，发展性的推拉政策要格外强调从一般的农业开发转向人力资本的开发，加大义务教育和高等教育的投入。综上所述，托、推、引三力并举，“托”是兜底性保障，“推”是将一部分低收入群体推向中等收入群体，“引”是区域发展政策发挥的拉动作用，最终有助于形成常态化长效化的低收入人口生计改善的帮扶机制。

编辑：孙茹