荐文丨高青莲 于书伟：“三治合一”乡村治理体系的逻辑演绎与实现机理

乡村振兴是党的十九大做出的战略部署，治理有效是其总要求之一。改革开放以来，城乡统筹带来乡村社会的大发展，乡村治理主体、治理方式、治理理念等都悄然发生了变化，但行政性的管理方式依然占有优势，社会参与不足、乡村管理体制与当下乡村治理环境严重不适应等乡村治理问题，似乎并未随国家对乡村建设的重视和强调而显著减少。虽然国家先后分两批在全国58个农村改革试验区进行农村改革，取得了不小的成就，形成了系列政策经验，但尚未找到乡村治理普遍有效的路径，也没有形成科学有效的治理体系。无论何种治理模式，都无法避免多种乡村治理问题日益突出的趋势，“强发展，弱治理”现象依然明显。其原因之一在于，国家政策层面所倡导的自治、法治、德治在乡村治理的具体实践中没有得到很好的结合，三者之间存在明显的内在紧张，乡村治理无法进行有效创新。党的十八届三中全会把社会治理创新作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。作为社会治理的重要组成部分，乡村治理需要在乡村振兴战略背景下被重新审视。党的十九大报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。那么，在乡村振兴战略背景下，提升乡村治理效能，有必要弄清自治、法治、德治之间的内部紧张和三者的演绎逻辑，进一步探寻“三治合一”的实现机理。

一、乡村治理中自治、法治、德治的内部紧张

我国农村地区范围广阔，各地发展情况差异很大，无论是距离城市较远的传统乡村，还是受城市影响较大的城郊村和城中村，都面临着发展和治理不平衡、不充分的难题。在实践中，自治、法治和德治三者相对独立又有着密切的内在联系，然而在很多情况下，三者也表现出一定程度的不协调性，内部紧张相对明显。

（一）自治无力与行政干预：自治行政化

自治是社会治理体系和治理能力现代化的基本目标。乡村治理领域的自治主要表现为村民自治这一形式。村民自治制度由国家强力推动，经过近40年的自治实践成就显著，但也存在诸多问题。纵观村民自治的发展历程及其近些年遭遇的治理瓶颈，“强乡弱村”现象长期存在，行政干预始终是村民自治发展中绕不开的问题，在基层政府和村级自治组织之间，往往出现基层政府对村级组织由法律意义上的“指导”变成实际上的“领导”。基层政府对村民自治事务直接或间接的干预，不但无益于基层“四个民主”的发展，而且大大削弱了乡村自治的活力，也对政府与村民、干部与群众的关系带来不利的影响。基层政府在乡村治理中“指导角色”和“领导角色”的模糊，使得一些乡村出现自治行政化现象。

（二）情法两难与法治不足：法治人治化

自党的十五大报告将建设社会主义法治国家作为国家治理的重要目标以来，国家对依法治国的宣传和教育不断加强，公民的法治意识不断提升。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面依法治国，坚持走中国特色社会主义法治道路，强调“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，将我国的法治之路推向一个新阶段。然而，在一些农村地区，有关法治的宣传和影响虽然广泛，但依法治乡之路依然显得艰难而漫长，主要原因有以下三个方面。第一，自治主体的法治观念依然不足。在一些农村地区，法治资源相对不足，村干部和村民的日常行为多以乡村的道德标准为依据，他们虽然对国家法律政策有所畏惧，但并未真正形成法治意识。第二，以“人情”“熟人”为特征的乡村人际关系，使得人们行为处世比较顾虑人情关系，在处理各类乡村问题上长期遵循“晓之以理、动之以情”的逻辑，而“绳之以法”则成为最后不得不做的选择，依法解决乡村问题仍然不足。第三，近年来，中央部署的扫黑除恶专项斗争取得重大成效，但是个别地区乡村宗族势力、黑恶势力等因素的干扰依然存在，依法治乡仍有困难。情法两难、法治不足，使得当下乡村治理在一定程度上呈现出法治人治化特征。

（三）伦理松懈与德治不足：德治空虚化

法治在社会治理中所维护的公平、正义、秩序、合理等基本价值也包含道德的范畴，因此，法治离不开德治。由于家庭核心的存在和传统道德观念的影响，传统的乡村生活一直具有浓厚的伦理色彩，无论是家庭私人生活，还是乡村公共生活，在一定程度上都可以被看作对传统伦理道德的践行，将传统伦理作为行为处世的标准。随着乡村生活的巨大变化，土地和家庭对人们的观念和行为的影响力逐渐减弱，传统道德因受到巨大的冲击而出现游离状态。在当今乡村利益格局不断调整的条件下，功利思想的冲击、法治观念的薄弱、道德价值的分歧以及个别的道德破坏，对传统乡村道德体系带来严重的挑战，道德对乡村社会秩序的约束力已明显不足。虽然2001年我国就把依法治国和以德治国相结合作为国家治理的方略，但在乡村治理实践中，德治的治理功效却不明显，一定程度上呈现出德治空虚化特征。

总之，在乡村治理中，现代法治意识尚未全面树立，依法治乡仍然存在困难，乡村法治建设任务艰巨；德治方面，乡村日常生活和乡村公共秩序赖以维系的传统道德观念和文化资源已相对不足，无法在乡村治理中充分有效发挥作用；而面对新形势的变化，村民自治也因其治理能力不足及对基层政权的过多依赖而无法独自承担全部的治理任务。乡村治理中自治、法治、德治之间的内部紧张直接导致现代乡村治理的低效。在乡村振兴战略背景下，迫切需要在乡村这一重要的国家治理现代化的场域中探讨“三治合一”乡村治理体系的实现。

二、乡村治理中“三治合一”的逻辑演绎：前提、过程与结果

以自治、法治、德治为核心的乡村治理体系建设是实现乡村治理有效的重要举措，从乡村治理思维的改变到乡村治理体系建设的实践，再到推进乡村振兴，有其自身的逻辑演绎。

（一）“三治合一”的逻辑前提：乡村治理的“新常态”与总体治理

改革开放以来，城乡一体化进程促使农村经济有效发展，在乡村面貌逐渐改观、村民生活水平不断提高的同时，也出现了乡村治理中学者们所说的“复合性危机”，乡村发展与乡村治理失衡，治理环境变得更为复杂，治理逻辑需要重新认识。习近平总书记在2014年首次提出“新常态”，并阐述了经济领域新常态的内涵，后被学界看成一种理论认知框架，用于研究多领域问题。对我国经济新常态的研判使乡村治理在新常态视阈下呈现出“新常态”思维。郁建兴认为，社会治理迫切需要超越原有的管控维稳模式，需要在厘清边界、建立网络、要素下沉和“三治合一”等方面做出努力。笔者认为，治理体系构建、多元参与、发展与治理同步、法治与德治并重等，都可看作乡村治理的“新常态”，没有这些要素的支撑和推进，乡村“三治合一”及其有效治理无法落实。

对乡村治理“新常态”的把握需要有新的思维模式。随着国家治理政策的调整，乡村治理思维在“现代转型”的语境下逐渐发生转变。乡村治理创新之所以没有停止，皆因新的思维方式的不断出现，以前那种“哪里有问题治哪里”式的思维方式已不能满足现代乡村治理的要求，“打地鼠”“碎片化”的治理方式应有所改变。朱荩予认为，未来乡村治理的发展趋势应当是由多元化、碎片化走向总体性治理。张丙宣提出，“德治”“法治”“自治”构成乡村社会的总体性治理模式，应将德治、法治和自治的原则和技术嵌入未来乡村治理的实践，让社会机制发挥基础性作用。党的十九大再次强调坚持依法治国和以德治国相结合，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。乡村治理的“新常态”和总体性治理思维为新时代乡村治理提供了新的思维方式，为“三治合一”实践提供了逻辑前提。

（二）“三治合一”的逻辑过程：“一体两翼”的支持关系及其实践

近年来，在有关村民自治的学术研究和实践都“碰上了天花板”的情况下，自治、法治和德治的结合在破解乡村治理困境中的作用被重新强调。党的十九大以后，无论是学术研究还是治理实践，都将对乡村治理中“三治合一”的理解与推进乡村治理体系和治理能力现代化相联系，倾向于“三治融合”或“三治合一”，不少地方将“三治合一”自觉纳入乡村治理实践。浙江桐乡的“三治合一”实践被政府肯定和学界认可，引起了有关“三治结合”研究的热潮。广东阳江江城区推进自治、法治、德治融合被评为“广东省社区治理十大创新成果”之一，一些地方农村也正在为推进“三治合一”之路进行多样化的探索。“三治”结合，不但是构建现代乡村治理体系的重要内容，也成为现代乡村治理的方法论。

自浙江桐乡“三治合一”的实践被国内熟知，“三治”在乡村治理体系中的地位和功能被肯定和强调。“三治”是基层社会自治的一种有益探索，对于构建多层次的乡镇社会治理体系有重要意义。“三治合一”是确立社会治理“新常态”的重要手段，为建立新型的政府与社会关系、调整现代社会治理结构提供了重要样本。单独来看，自治、法治、德治是三种相对不同的治理方式，但在乡村治理实践中，三者并非独立存在的，而是有着密切的关系。多数学者通过描述“三治”的“一体两翼”关系来揭示“三治”的实践逻辑。所谓“一体两翼”，即自治为体，是本位目标，法治和德治为两翼，法治为保障，德治为基础。“一体两翼”说，将乡村自治作为治理目标，将法治和德治作为自治的工具或方式，体现了三者的互动关系，展现了乡村治理的逻辑过程。

自治是乡村治理的内容。从历史上看，“皇权不下县”在我国传统社会有两千多年的历史。在广大农村区域，“自治”成为维系农村社会秩序稳定的重要形式，无论是乡村士绅参与的社会管理和社会救济，还是宗族血缘关系下维护一方秩序的乡规民约，都体现了基层乡村治理强大的自主性。自我国全面实行基层群众自治制度至今，村民自治成为广大农村社会正式的治理形式，无论是社会管理理念下的乡村管理，还是社会治理理念下的乡村治理，自治始终是核心内容。党的十九大所提出的加强农村基础工作，可以被看作健全“三治”结合的乡村治理体系的前提基础，而农村的基础工作，就是基层民主政治建设、法治建设和德治建设。农村基层民主建设的核心是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，这正是村民自治的基本内容。村民自治制度的实行在推动农民当家做主方面发挥了重要作用，成为中国特色社会主义民主政治的重要形式之一。但是，由于全国各地农村情况复杂多样，村民自治制度运行的过程中也出现了许多问题。例如，治理机制与治理环境的不适应，各种乡村关系的不协调，治理中“复合性危机”的出现，行政性强与自治性弱、法治不足、德治无力等。正因为如此，乡村发展和乡村振兴更需要提升基层自治能力，完善自治制度，健全自治机制，拓宽治理方式，树立法治观念，强化道德意识，真正实现自治目标。坚持自治不但是我国基本政治制度的内在要求，也是实现乡村治理有效、实现乡村振兴的根本要求。

法治是乡村治理的保障。我国传统社会从来没有系统的法律框架，先秦法家所宣扬的“以法治国”虽有其历史意义，但与现代社会的依法治国相去甚远，并不能打造和形成现代意义上的法治，基层社会治理更不能依此而行。在乡村振兴战略背景下，无论是从现代乡村治理体系建设来讲，还是从乡村治理实践来讲，法治都是重要的保障。建设法治国家，依法进行乡村治理是重要一环，没有依法治乡，就不会有真正的依法治国。然而，法治是当前乡村自治最薄弱的环节，思想上法治意识不强，行动上依法做事不严，制度上依法监督缺乏。因此，坚持依法治乡是推动乡村振兴的必然要求。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的明确规定，为乡村自治提供了国家法制的保障。村民在法律的范围内实行“四个民主”，处理村庄事务，化解矛盾纠纷，维护乡村秩序，促使乡村发展。法治建设是乡村治理体系的重要方面，在参与自治的过程中，引导村民树立法治观念、养成道德自觉，一直是乡村治理的重要任务。

德治是乡村治理的基础。自古至今，伦理和管理是我国传统社会实行国家统治和维护社会秩序的“两极一体”，伦理因素从不缺席。在法治体系不健全的传统社会中，社会管理的内涵就是对伦理道德的践行，德治成为社会管理的重要手段。在现代乡村治理中，德治起到基础性作用。首先，德治体现了法治的伦理基础和底蕴。国家法律在依法维护乡村社会公平正义的同时，亦将这些理念作为最高的道德准则去追求。其次，德治要求把对道德观念的践行与调节乡村社会关系相结合，将道德准则逐渐变成道德习惯，并体现于人的行为之中，成为处理各类乡村关系和乡村稳定的基础。再次，德治具有道德评价和监督功能，“可以对村委会成员形成道德舆论压力，使其更加有效地使用自治权，自觉开展民主决策、村务公开、民主施政等工作”。改革开放以来，在人们的物质生活水平提高的同时，市场化、物质化、功利化给人们的道德生活带来了不小的冲击，乡村领域不断出现的道德失范现象给传统道德带来极大的挑战和破坏，乡村建设迫切需要在道德层面进行建构，将德治融入乡村治理。陈荣文认为，“发挥道德引领、规范、约束的内在作用，增强乡村自治和法治的道德底蕴，为自治和法治赢得情感支持、社会认同，使乡村治理事半功倍”。村规民约是乡村道德生活的规范化，尊亲睦邻等是乡村道德生活的具体化，培育文明乡风、推选道德楷模等皆可融入乡村德治建设。

自治形式的探索，离不开法治和德治。没有法治，乡村自治则没有保障；没有德治，乡村自治则缺乏基础。法治和德治，既是自治的手段和模式，也是现代乡村治理体系的重要内容，自治、法治、德治三者在乡村治理过程中共生共存，相互支持。习近平总书记指出，“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥德治的教化作用”，“以法治体现道德理念、强化法治对道德的促进作用”，“以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用”，“实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”。乡村振兴必须强调法治和德治在自治中的有效结合，以自治为平台推进法治、德治建设，以法治、德治建设提升自治效能，三者互相支持。自治的过程中自然地包含着法治要素和德治要素，各类自治主体在参与自治的过程中逐步提升法治信仰和道德自觉，并与村民自治的不断完善形成良性互动，构成乡村治理过程的内在逻辑。

（三）“三治合一”的逻辑结果：由善治到乡村振兴

现代社会治理是走向善治的过程。俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。只要能够实现“和谐的秩序”就是善治，其要素有秩序性、参与性、成本性和稳定性。改革开放以来，伴随着村民自治制度的建设和政府职能改革，我国农村社会经历了从乡村管理到乡村治理观念上和事实上的转变，由强调政府管制和统治到强调公众参与和协商。多元化参与及治理主体间的沟通合作是乡村治理的内在要求，乡村善治也是如此。乡村善治可以被看作乡村治理的良好状态，即在政府主导下，以村民自治为形式，通过多元化的积极参与，逐步达到良好的乡村社会秩序的过程。邓大才认为，单纯的自治、法治和德治皆无法达到善治的目的，三者的“功能不同，优势和劣势也有差异，三者之间两两组合或者三者组合可以提高善治的水平和质量”。在乡村自治过程中，实现法治的强制性和德治的引导性互补，将自治的灵活性与法治的刚性和德治的柔性相结合，不但是构建现代乡村治理体系之应然，也是由善治到乡村振兴之必然。

新时代，我国乡村发展处于大变革、大转型的关键阶段，乡村振兴既有机遇，也有挑战。国家各种有关乡村建设的制度安排和政策的出台为乡村振兴提供了制度环境和政策保障，基层政府职能改革和角色定位、乡村治理机制的改革和治理方式的转变、乡村党组织改革和领导能力提升、各类乡村组织的兴起等为乡村善治提供了良好的机制，也为乡村“三治合一”做好了准备。党的十九大将“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”确定为乡村振兴战略的重要内容，之后的中央文件多次将“三治”与乡村振兴密切关联。2018年，中央“一号文件”即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，对“构建乡村治理新体系”做出总体部署，把深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平作为坚持自治、法治和德治相结合的政策举措。中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对促进自治、法治、德治有机结合做出规划，提出“坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程”，为实施乡村振兴战略指明了方向。乡村振兴战略是新时代我国对乡村发展的统筹规划，以自治、法治和德治相结合的现代乡村治理体系服务于乡村振兴战略，“三治合一”促使深化村民自治实践，推进乡村法治建设，提升乡村道德水平，推动传统乡村逐步走向产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新时代乡村。

三、乡村治理中“三治合一”的实现机理：党政引领、法治抑恶与德治扬善

自治、法治、德治统一于乡村治理体系，“三治合一”的实现需要在探索自治的有效形式的过程中，充分考虑法治抑恶功能和德治扬善功能的发挥。

（一）自治的实现机理：坚持党政引领，探索自治形式

我国村民自治制度实施多年，浙江“温岭模式”、河北“青县模式”、广东“蕉岭模式”、吉林“梨树模式”等各具特色。但是，长期以来，我国乡村治理一直存在乡村组织增长缓慢、自治形式单一、乡村关系不协调等问题，影响了乡村自治的运行。2014年，中央“一号文件”明确提出要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，为村民自治制度改革创新提供了政策保障。党的十九大报告强调，“坚持党对一切工作的领导”，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。探索有效的乡村自治形式，必须坚持基层党委领导和基层政府主导，发挥多种乡村社会组织的作用，努力实现地方基层政府治理与村民自治的衔接互动。国内不少地方积极探索治理重心下移的形式，已经积累了不少成功的经验。浙江桐乡的“三治合一”，广东清远的“三个下移”，都是全国乡村治理创新的优秀样本。其共同之处在于有一个有力的基层党组织领导队伍，有一个高效运作的基层政府。在乡村治理过程中，充分发挥基层党组织的领导作用，扎根乡村，深入基层；积极发挥基层政府的引导作用，支持建立多样的乡村组织，积极协调乡村社会关系；在基层党组织和基层政府的引领之下，积极探索基层自治的有效实现形式，激发社会公众参与和村民自治的热情。在党政引领下对自治形式的探索，既是不断提升党的领导能力的客观要求，又是提升乡村治理效能的必然选择。

（二）法治的实现机理：以抑恶维护正义，规范群己界限

法的目的在于通过强制性的规范和约束，调节人际关系和维护社会秩序，保障权利主体的权益，使违反法律的行为主体承担法律后果。从人性与法的关系上讲，法的意义在于抑制人的恶性，并对违法的行为予以惩罚。在乡村自治实践中，法治的实现机理在于充分发挥法治的抑恶功能，将法治观念和法治手段作用于治理主体和治理客体，在自治过程中引入现代法治要素，不断进行法治建设，维护乡村社会的公平正义，规范群己界限，逐步树立现代法治信仰。

从乡村治理的主体来看，法治主要在于规范和约束各类乡村治理参与者的行为，预防不当，纠正偏差，对不当行为进行处罚。“在多元主体构架下，需要保证主体地位合法，活动行为依法，主体成员守法”。乡村治理现代化鼓励乡村治理多元主体的参与，包括基层党组织、村民、村民委员会、村委会干部、乡镇基层政府、其他乡村组织等。新时代乡村法治建设要求各参与主体自觉遵守国家有关的法律法规，基层党组织依法带好头、领好队，基层政府“法无授权不可为”，村民知法守法不乱来，村干部依法办事不越权，其他基层自治组织依法积极参与。无论是基层党组织还是基层政府，都要依法厘清行为边界，摆正自身位置，照章办事，依法行政，制约权力，科学引导。基层党组织要切实深入群众，听取民声，基层政府要自觉实现由“前台”到“幕后”的角色换位，不能在制定规则后进行“创新下压”，而是要完善制度、创造条件，激发、释放社会自治的创新动力和运行空间。

从乡村治理的客体来看，法治主要是依法进行乡村公共事务的管理和服务，无论是村委会选举，还是乡村自治领域的其他事务，如乡村公共事务的决策和执行、村务服务、村集体经济和公共财务等，都必须严格遵循有关的法律法规、地方政策、村规民约和其他有关规定，一切依法而行，走依法治乡之路。

党的十八届四中全会指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。乡村治理过程要坚持法治原则，逐渐将民主、平等、公平、正义等法治观念引入乡村治理的实践，维持农村社会稳定。

（三）德治的实现机理：以扬善培育共识，引导社会价值

由于道德具有非强制性，德治的实现机理主要在于发挥道德的扬善功能，培育共识，引导社会价值。

第一，重构家庭伦理。

《礼记·大学》强调修身、齐家、治国、平天下，“治国必先齐其家者，其家不可教而能教人者，无之”，齐家是治国的直接前提。以习近平同志为核心的党中央多次强调家庭伦理的重要性及现代家庭伦理的构建，重家庭、重家教、重家风。以德治乡，应当以构建现代家庭伦理为起点。家庭伦理的建构对于道德自觉的形成具有积极意义，在实践中，一些治理良好的乡村往往将对家庭伦理的强调与乡村治理相结合，强调孝道为先、尊敬长辈和家庭和睦，并将此融入村规民约，促使形成良好的文明乡风。由家庭到社会是一个自然的过程，以对家庭伦理的遵守和维护，保障乡村社会秩序的稳定，是历朝历代国家治理的重要举措。现代乡村社会出现的家庭伦理危机迫切需要重构家庭伦理，并以此促使社会公德、职业道德和个人品德的形成。湖北宜都响水洞村寻找“五美之星”活动、浙江桐乡文明家庭的系列评选活动、广西贵港覃塘的家庭美德教育等多种形式的家庭道德建设起到了良好的效果，为提升乡村治理能力提供了道德支撑，既体现了对家庭伦理的重视，也为重构现代家庭伦理提供了好的样本。

第二，道德价值的引导和示范。

道德自觉往往具有不稳定性。“道德社会的维持需要很多人都有道德感并都无条件地这样做，只要一个人或少数人不道德，它就有可能摧毁整个道德资源配置机制”。由于受多种外在因素的影响，道德自律往往并不一定完全可靠，因此，道德的引导和示范就显得非常重要。道德的引导和示范作用在于在特定群体内形成特定的道德共识，形成道德标准，通过舆论评价引导人、凝聚人、锻炼人和塑造人，在道德舆论的压力下，对人内心形成强大约束力，促使人们自觉遵守某种道德准则，进行自我行为的矫正。乡贤治乡、道德榜样、乡风文明的挖掘和宣扬等形式有利于道德的引导。例如，浙江桐乡村级层面的道德评判团的评比活动、江西抚州厚村乡开展的道德“红黑榜”评比活动、多地吸收和鼓励新乡贤参与治村的行为、对传统节日和传统习俗的重视、乡风文明建设与特色文化兴古镇（村）的有机结合等形式，在推动乡村社会公德、家庭美德和个人品德及弘扬乡村正气、传播正能量等方面起到了积极引导示范作用，体现了社会主义核心价值观的时代精神，极大地促进了乡村道德建设。在乡村文明日益受到重视的今天，乡村治理尤其需要注重发挥道德的引导和示范功能，引人向善，培育品格，弘扬优秀道德文化，增强人们的道德认同感，发挥道德榜样的示范效应和道德评价的约束效应。

编辑：孙茹