荐文丨余泓波 乡村治理中的制度举措失焦化：特征、生成与优化——以中部地区C县“三治结合”实践为例

一、问题提出与文献综述

2004年至今，中央“一号文件”连续关注“三农”问题，足以说明“三农”问题在当今中国的重要性。乡村社会也一直是制度创新与学术研究的“富矿”，学界对此领域有着长期的关注与丰富的成果。当乡村治理现有的政策、理论与实践存量达到一定规模之后，问题导向的反思性研究开始成为新的学术增量之一：基于乡村治理的结果取向与结构特征的实证分析，呈现了乡村社会所遭遇的复合型治理危机；乡村振兴的顶层设计与乡村治理的基层实践之间也存在一定程度的滞后与偏离；我国发展的区域性差异，在乡村治理现代化中也同样表现出其潜在张力。这些研究从宏观层面探讨了乡村治理现代化中的全域性、结构性问题，具有独特价值。与此不同，本文则锚定乡村治理中更为具体的制度举措问题。自党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”以来，“三治结合”成为了乡村治理的实践依据与研究焦点。与此同时，在制度实践的过程中表现出乡村治理中的某些共性问题。本文以中部C县的“三治结合”实践为案例，结合县、乡、村三个层级的调研观察与干群访谈，描述乡村治理中制度举措的失焦化现象，并进一步分析其生成逻辑与优化路径。

实践经验的总结与推广、现实问题的反思与规制，是学界关注乡村治理议题的两个应用型动因。从后者出发，学者们对乡村治理制度举措所表现出的若干具体问题进行了反思性研究，可概括为以下几类。

第一，制度举措的针对性不足与精细化过度。对标乡村全面振兴的政策要求，乡村治理的制度效能仍存在不足，制度举措缺乏针对性。有学者将其概括为民主治理精神的偏离、传统文化治理牵引乏力、乡村振兴政策效率递减、治理逻辑碎片化与整合机制不足等。同时，乡村治理却又表现出制度精细化倾向，可能诱发过度治理与治理真空并存，并以自上而下的行政动员形式替代自下而上的农民治理诉求反应渠道。简言之，乡村治理的制度举措建设所遭遇的并非是简单的“多与少”“增与减”的实践难题，而是亟待寻求制度创设的系统化标准与依据。

第二，乡村治理的外生力量与内生资源之间的张力。近年来，随着大量财政、技术、物资与人力资源的进入，乡村治理的基本面貌确有改观。然而，国家资源的输入并不必然能够激活乡村治理体系的自发运转，甚至一定程度上使其治理的原生结构失衡、内生资源萎缩。一方面，标准化、程序化的治理要求并未完全匹配村庄社会的规则，并将导致乡村治理的内卷化；另一方面，强外部依赖的嵌入式治理，带来内生治理资源闲置、内生治理主体被边缘化、内生治理需求弱化等弊端。

第三，创新激励与干部压力之下的技术型治理。在考核压力与创新动力之下，乡村治理中的制度举措又表现出“名实分离”的特点，通过“绕道”“内容替代”等方式避开治理难点与常规制度，取而代之的是技术治理路径。即便是经验总结类的研究也发现，自治、法治、德治各自的创新虽多，但“三治结合”的创新做法却相对缺乏，尤其是县域层面的创新推动不足。在某种程度上，这也是由于技术型治理可以实现自治、法治、德治各自的替代性目标，却较难满足“三治结合”的顶层设计与价值要求。最终，乡村治理虽出现了名目繁多的“制度创新”，却在一定程度上规避了实践中的难点问题。

事实上，目前研究所涉及的乡村治理中的问题与不足，绝大多数并非绝对意义上的治理缺陷，而是治理现代化标准下的相对性不足。本文对制度举措失焦化的分析同样是在此前提之下。如果将制度的核心价值喻为“靶心”，失焦化则描述了目前乡村治理中某些制度举措“既未正中靶心，也不至于脱靶”的现象。这一概念可以较好地整合学界现有的反思性研究：乡村治理制度举措针对性不足与精细化过度，是失焦化实践表现的两个方面；外部资源依赖保障了乡村治理的基本绩效，防止从“失焦”走向“脱靶”；干部理性规避则是催生制度失焦化的主观动因。

二、制度举措失焦化：概念、框架与资料

在回顾现有文献基础上，本文将对“制度举措失焦化”作进一步阐释，说明其与若干竞争性概念的差异及对本文分析的适用性，明确制度举措失焦化的内涵及其分析框架，介绍分析制度举措失焦化的案例资料来源。

（一）制度举措失焦化的竞争性概念

学界在关于乡村制度举措的反思性研究中使用了内卷化、制度失灵、制度失准等概念，这与本文提出的制度举措失焦化具有一定的相似性。但细究之下，在本文的分析中，这些竞争性概念不足以概括失焦化的经验特征与理论意涵。

本文对乡村治理举措“失焦化”的概括，不同于“制度/政策失灵”。一般而言，制度与政策失灵多指最终结果与预定目标的偏离或无法实现预定目标。而本文将着重分析另一种状况：乡村治理中的制度举措确实表现出短期的必要性、区域的可行性与实践的有效性，但这种制度举措的运转却无法促进核心制度载体的完善与核心制度价值的彰显。具体到本文，核心制度载体与核心制度价值的判断依据是“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。制度举措的失焦化，也不同于内卷化。有研究者系统总结了内卷化理论的三重内容，即：以发展为背景、以停滞或倒退为后果、以复杂化为现实。从笔者田野调查经验与学界现有研究来看，目前乡村治理中的制度举措多以发展为背景，且有复杂化趋势，但其制度后果尚无明显停滞或倒退，甚至表现出较大程度的工具性增长。因此，本文所使用的失焦化并不符合内卷化的对应现象描述。

此外，在分析精准扶贫的制度困境时，学界多使用“失准”一词来加以描述：在精准扶贫场景中，单纯依靠技术治理的工具性增长无法有效应对贫困问题的复杂性，甚至导致信息失准；从制度变迁角度来看，在精准扶贫的制度扩散与落实阶段，分别会遭遇合法性与嵌入性的失准问题；国家扶贫的施政伦理与基层扶贫的社群伦理之间存在分歧与张力，而后者为基层干部扶贫中的“不瞄准”行为提供了正当性依据。从构词与理论含义来看，“失准”与本文所提出的“失焦化”有很强的关联性，但“失准”更多地应用于“精准”扶贫的政策与实践分析之中，而失焦化则是尝试对乡村治理中制度举措问题进行一般化的概括。

（二）制度举措失焦化及其分析框架

本文使用的“失焦化”概念是乡村治理中某些制度举措偏离了核心制度载体、模糊了核心制度价值，而仅表现出一定程度的工具性绩效增长，且这种增长无助于制度核心载体的运转与核心价值的达成，从而无益于制度体系自身的现代化。如前所述，失焦化概括了当下乡村治理中某些举措“既不正中靶心，也不至于脱靶”的现象。如若一项制度举措完全脱离该制度的核心载体、违背制度价值，亦无法提供基础的绩效供给，则处于“脱靶”状态。此种制度失灵的治理无序状况在当今的实践中较为少见，亦非本文的分析重点。而如果一项制度举措充分激活了制度的核心载体、与制度价值表现出强关联，且表现出一定程度的制度绩效，则处于“正中靶心”状态。这是本文分析框架中制度举措在应然层面的理想状态。

当制度举措处于“失焦”状态时，虽不至于完全脱离既有的制度载体，却也未能使之有效运转；表现出的价值诉求与制度的核心价值并不违背，而是偏向替代性的弱相关价值；同时，失焦化的制度举措同样可以提供一定程度的制度绩效，这也是其在实践中得以存续的正当性依据之一。

本文对制度举措失焦化的分析，在经验层面上基于中部C县的“三治结合”实践。在“三治结合”的制度场景中，“靶心”则是指“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”所应有的核心制度载体与制度价值。

（三）案例资料来源

笔者一行7人于2019年7月底至8月初，赴中部地区C县开展田野调查。调查以“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”为主题，在县、乡、村三级依次开展，以相关干部、村民的半结构化访谈为主要方法，辅以相关文件资料、档案记录、工作台账的分析。为了更有效地获取经验资料，课题组设计使用了县、乡、村三级的治理状况简表、干部访谈提纲、村民访谈提纲等调查工具。

课题组在C县及其下辖T乡，访谈了县委办干部、县委组织部干部、县检察院干部、县纪委监察委干部、乡长、乡副书记、副乡长、乡组织委员。此外，课题组在F、O两村开展了深入的村级治理状况调研，并着重考察了自治、法治、德治相关的制度举措与实际效果。C县所属的地级市在该省经济发展排名中相对靠后，C县是该地级市下辖县区中的“后段班”，2019年退出贫困县，T乡位于C县中南部低山丘陵地区。本文将依照表1的分析框架，先从县乡层面分析“三治结合”的整体状况，再基于村级制度举措分析自治、法治、德治的具体问题。调研的两个行政村均是T乡的山区村。其中，F村有10个村民小组，551户，2316人，在传统农业、林业基础上发展特色种植与养殖业。O村有4个村民小组，195户，715人，作为曾经有名的贫困村，2017年起由县委书记挂点帮扶，相继建设光伏发电站、特色种植基地，村集体经济迅速得到改善。

三、“三治结合”实践中制度举措失焦化的特征

（一）“三治结合”的分离化

C县《关于全面推进乡村组织振兴的实施方案（送审稿）》中提及“加强群众性自治组织和社会组织建设，构建充满活力的乡村治理体系”，其中涉及“坚持自治、法治、德治‘三治结合’”，但并未提出进一步的工作要求或配套方案。参与文件起草的干部在访谈中表示，目前该县关于“三治结合”乡村治理体系的政策举措主要由县委组织部负责，在乡村振兴的背景下，其实现逻辑为“乡村振兴完成整体提升，党建引领实现具体突破”（C106）。然而，进一步的干部访谈表明，县干部对“三治”了解并不多，多数只停留在“听说过”的阶段。除组织部门外，仅一名受访干部对本县相关做法有较多了解。访谈中具体说明“三治”的意涵之后，大多数干部能够分别介绍自己所在单位与自治、法治、德治的关联。

与县级层面相同，T乡并无“三治结合”的系统性制度建设与工作方案。整体来看，乡层级的工作以上级要求为指挥棒，工作重心放在落实完成上级任务，尤其是精准扶贫、乡村环境治理等专项任务。从乡干部角度来看，“三治”是完成工作的重要工具与手段。该乡乡长表示：“乡镇要处理的事情太多，既有常规性的，也有专项任务。能够把这些任务完成就已经很不错了。完成这些工作需要采取多种措施。自治可以沟通干群关系，法治要维护社会稳定，德治能够处理法律管不到的地方。”（C201）结合其他乡干部访谈可以看出，干部群体基本认可“三治”的工具性效果，但对其具体的价值内涵仍存在认知上的差异。

从实践源头来看，起源于浙江桐乡的“三治融合”并非“上级政策设定的规定动作，并不以政绩或短期主义为导向”，而是“更多呈现出自觉自为的特征”。然而，现有案例表明，县乡层面的“三治”运作机制有以下共性特点：以基层党政机构为主体，以建设经费为资源，自上而下行政化地作用于乡村基层社会。“三治”的着力点往往以干部理性为选择依据，以基层社会治理难点与问题为治理目标，工具性地设置具体措施，弱化甚至曲解“三治”的价值诉求，造成“三治分离”的失焦化现象。虽然这些举措至少在短期内可以在乡村建设、农民增收、社会安定等方面发挥一定作用，但其何以持续化、制度化并回归“三治结合”的制度本意仍是亟待解决的问题。

（二）自治的民生化

基层群众自治是我国民主政治的重要体现之一，有学者强调“三治结合”的本体始终是自治。调研发现，干部对自治理念的理解与其应有的制度价值存在明显偏离与错位，最具代表性的是“农民素质论”，县干部认为“虽然本质上自治最重要，但农民现在的素质没法搞自治”（C101），认为村民对选举本身兴趣并不高、参与意识也不强（C101、C104）。在乡干部看来，自治要靠“政府引导，调动农村群众参与基层治理的积极性（C202）”“以人民为中心，把民生搞好”（C204）。

在村级自治载体方面，课题组对村两委工作展开了细致的调研。从干群访谈及档案记录来看，这些常规性的村民自治制度可以持续运转。但无论是村干部抑或是乡领导都只是在“标准答案”范围内进行回答，几乎听不到这些制度在当地实践中的特殊性内容。不同的是，他们对介绍当地的创新性做法更有兴致。

2018年，C县开始实施以自然村为单位的“夜话”活动，意在搭建一个民众表达与政府回应的平台。该活动最初是为了强化精准扶贫的各项成果，解决精准扶贫“最后一公里”问题，从而提高群众满意度。在后续活动中，逐渐纳入了更多的主题。课题组在F村、O村对“夜话”活动组织实施、活动流程、活动效果进行调研。以O村为例，2018年共计开展9期活动，其中，7期以精准扶贫为主题，美丽乡村建设、扫黑除恶为主题各1期。该村在2019年已开展了3期活动。

在以“夜话”为代表的自治举措中，村民的参与并非具有普遍性、常态化，是在设定时间、地点及人员范围内开展的干群沟通与互动活动。从活动的内容来看，一方面是政府希望向村民宣传的相关信息，另一方面是村民希望向政府反映的各种问题。作为信息渠道的自治活动，具有较强的问题导向，即上传下达、沟通民意、了解诉求、化解矛盾。但在这种模式中，村民并非是真正意义上的自治主体，而仅仅是通过非制度化的渠道表达诉求或接收信息。与此同时，由于“夜话”主题设定的优先性、发言村民的数量限制、村民发言内容缺乏隐私保护等，使其无法成为有效的民意表达与意见综合渠道。

综合实地观察与访谈，调研组发现，本地的村民委员会、村民代表大会等固有的自治制度载体，并没有得到干部及村民的重视。很大程度上应该具有自身制度设计与程序安排的自治活动，被简化成为良好的治理结果，进一步被化约为民生。虽然乡村善治并不仅是民主选举，但绕开既有的核心制度载体而青睐于较强的结果主义、工具主义特征的制度举措，至多只能实现治理结果上的“以人民为中心”。在实际治理过程中，村民仍然是以被动的“他”治角色出席，而非“自”治主体。基于制度的价值、载体与定位，自治举措的失焦化具体表现为自治的民生化趋势。

（三）法治的秩序化

在政策文本与学术研究中，“三治结合”中的法治被视为一种保障性机制，这种保障既来自于其所提供的基本社会秩序，也来自于对权力与权利的法治化约束，由此构成了法治制度规范所划定的基本范围。调研发现，在基层乡村治理中的法治往往更偏向前者。大多数受访的县干部从维护秩序和管理民众角度谈及法治：“法治就是通过一定的法律、法规等规范性文件对公民行为的一种约束”（C102），“法治就是对大众的约束，让人心里有一杆秤”（C102）。受访乡干部的看法也与之类似，认为法治指的是“提供刚性的保障，做事有法可依”（C201），“维护好社会稳定”（C202）。

调研过程中，村民对村级法治状况的理解集中体现在社会治安领域。村干部除了普法宣传外，更加强调社会稳定状况，并常以“没有越级上访户”等为具体依据。事实上，这也确实是课题组调研可及的村级法治工作主要举措。法治制度举措在F村、O村具体体现为：依照C县司法局相关要求，并由乡司法所指导、培训，成立村级调解委员会，承担本地的社区矫正工作。在社会稳定类工作中，以人民调解为预防措施，确保矛盾不上移、不扩大。调研所在两村均设立村级人民矛盾调解委员会，组成人员主要来自村两委。围绕社会稳定的目标，调研所在地更重要的工作是多部门联合开展的综治维稳专治活动，以排查整治全乡范围内不稳定因素为主要目标。

在法治方面，无论是干部主观态度还是相关具体举措，法治更多地被当作维护基层社会稳定的工具。有学者强调“基层政府治理法治化的核心在于政府守法，依法行政”，但实践中法治的这一面向却未被聚焦。虽然在县乡两级的法治政府建设报告、依法行政报告中可以看到法治对公权力规制的意涵，但从实际治理来看，法治的理念及其实践中权力制约与权利保障的成分并不大。由此，通过干部访谈与实地观察我们发现，乡村基层的法治表现出明显的秩序化倾向，但作为在乡村社会中起重要作用的秩序并未能完全聚焦法治的价值、载体与定位。

（四）德治的行政化

相对于自治与法治的正式与刚性而言，德治提供了一种非正式的柔性治理资源，以道德规范对个体行为进行约束从而促进共同体的秩序与良善。在价值理念上，访谈干部对德治的价值认知较为清晰，一位受访干部认为德治是一种“意识形态工作”（C105），更多受访者从传统美德、社会公德、个人品德角度认识德治。从基层德治的制度举措来看，T乡以问题为导向，组织开展“最美”评选、“孝星”评选。T乡以县组织部门的乡村组织振兴要求为依据，制定评选方案，规定了活动主题、评选条件、评选程序等内容，在村一级采取党员群众推荐、村党支部推荐以及自荐、他荐相结合方式开展。课题组在F村、O村调研得知，该项活动在村级一般要经过推荐产生初步人选、研究确定正式候选人、差额产生村级正式人选、公示村级正式人选名单、择优推荐乡级候选人等程序。

整体而言，该项活动以乡风文明为目标，以基层党组织为依托，在一定程度上对树立良好家风、脱贫志气等起到了示范作用。比如，在精准扶贫中，少数农民认为“就算不赡养老人，也有政府兜底”（C201）。针对此现象，“孝星”评选过程中加大了贫困户典型树立的力度，以起到示范效应。可以看出，行政手段与行政资源仍是德治的首选机制，德治举措在很大程度上成为一种行政表彰，而基于乡村共同体的自发自觉的道德培育仍不明显。正如有学者认为，德治过程中应尽量避免公权力的强力推行，否则会导致德治的异化。调研过程中发现的这种德治的行政化趋势，虽然表现出工具性的治理绩效，但却并未聚焦于德治的应有之义。

四、制度举措失焦化的生成与优化

（一）制度举措失焦化的生成逻辑

新制度主义以行为主义和理性选择为理论背景，表现出方法论层面对制度中个体的关注。在我国乡村治理的具体实践中，乡村干部往往处于多重制度环境之中，既有政治系统内部的科层机制，也有聚焦基层治理活动的政策实践，还有关乎个体激励的晋升与考核制度等。虽然在单一性或同质化的制度约束下，制度价值与规范可以直接形塑制度行为，但在乡村治理的真实场景中，面对不同层级、多个面向的制度条件所承载的多元甚至矛盾性价值与规范，个体制度行为则表现出理性选择之下的某种妥协或偏离。概言之，乡村治理中制度举措的失焦化，是个体在多种制度规范相互调适与权衡之下理性选择的结果，其形成逻辑体现了制度主义下规范与理性的合力。

在规范制度主义看来，制度通过一系列规则使个体行为制度化，这些规则既包括惯例、程序、组织与技术，也包括信念、文化与价值。处于制度中的个体“更多地基于其是否合乎规范、恰当的行为范畴”来进行制度实践，且必须符合相应的程序性规则、决策性规则与结果评价性规则。制度为个体提供了价值观念与行为规范，个体须在此规范约束下达成恰当的制度行为。因此，制度规范使得乡村治理的制度举措并未完全背离制度初衷，甚至能够在宽泛的制度范围内体现出一定程度的制度绩效。

然而，乡村治理的制度体系中并存着多种制度规范，虽然其在宏观层面并不冲突，但受制于资源有限性与区域差异性，不同地区在基层实践的过程中往往不得不对制度价值进行优先性排序、对制度规范进行选择性遵守。因此，我们会看到乡村治理中过度治理与治理真空并存的现象。正如有学者所言：“即使制度确实制约了选择，但是如果在实践而不是在理论中，应当还有某种机会背离规范，或者以不同方式解释制度价值。”总之，在乡村治理场景中，宏观制度体系在整体上规定了个体制度行为的恰当性范围，由此圈定了制度举措的实践域，使之不至于“脱靶”，但仍留有基层实践中的理性选择空间。

理性选择制度主义则强调了个体在面对制度规则可能产生的激励或惩罚时，追求利益最大化的制度行为。有研究者提出“结构引发的均衡”，认为决定制度过程的规则中的确存在某种序列，并决定了制度行动的顺序与策略。因此，对制度议程具有广泛影响力的行动者可在此种制度结构与程序之下影响政策后果。在多重制度规范相互交织、冲突的治理场景中，制度核心价值的实现往往意味着更高的制度成本及风险，理性选择之下的制度行为表现出更强的个体利益偏好，从而偏离了制度价值的核心目标。“当最初的发起者必须把他们的观念贯彻于发展中的组织结构时，可能发生价值上的实质性背离”，“某种价值游离就是意料之中的了。”新制度主义在很大程度上解释了现有研究所提及的乡村治理中的“名实分离”与“绕道”现象，以及技术型治理的兴起。这构成了失焦化的另一方面，即制度举措无法正中制度价值之“靶心”。

（二）制度举措失焦化的优化路径

“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。”事实上，随着脱贫攻坚成果的持续巩固、乡村振兴的全面推进，乡村治理也已经进入“深水区”，制度规范圈定的实践范围内，尚待解决的多是重点与难点的治理问题。本文所分析的“三治结合”中自治民生化、法治秩序化、德治行政化的失焦现象，虽然不至于与乡村治理的制度规范相违背，甚至表现出一定程度的工具性绩效，但却未能聚焦于制度核心，无法匹配当下乡村全面振兴的总体要求，因而亟待优化。

1.将制度的核心价值融入治理过程

规范制度主义强调制度价值对制度成员的影响，认为制度价值唯有成为制度行为的规范才能发挥作用，而非仅停留在认知层面。本文从访谈干部的主观态度中探究了“三治结合”背景下的制度价值。现阶段，在以行政为主导的基层治理中，干部价值观念与态度倾向确实对“三治”举措产生了重要影响。调研发现，县乡村三级干部对于自治、法治、德治的理解与态度表现出明显错位，往往偏向其作为工具与手段的意义，而其所蕴含的价值诉求却呈现错位或缺失的状态。例如，在受访的县干部中，半数以上认为“三治”中法治最为重要，其理由包括“法治标准清晰，容易实施”（C101），“秩序和稳定是前提，因此法治最重要”（C104），表现出很强的工具理性式法治观，却忽视了其价值层面的诉求。

在“三治结合”的乡村治理中，基层组织与干部对自治、法治、德治的价值取向，应该从认知走向认同，将制度价值的核心诉求融入治理过程之中。自治方面，应基于社会主义民主政治的基本理念，全流程、全方位地体现“民事民议、民事民办、民事民管”。法治方面，应在维护社会稳定、保障社会秩序的基础上实现超越，聚焦于其在社会活力、权利保护与权力监督等良法善治方面的价值功能。德治方面，应聚焦于乡村道德建设的内生机制，尊重其“软约束”的制度特征，注重个体私德与社会公德的价值区别，以促进乡村社会的公序良俗和道德文明为最终目标。此外，应避免基于现实治理需要将三治视为可以相互独立使用的工具箱，实现三治在价值层面的良性互动与有机融合。

2.以科学的评价机制引领制度创新行为

理性选择理论强调制度形成过程中有意识的制度设计，并以此增强制度后果的确定性。若要矫正乡村治理中制度举措的失焦化，亦须发挥制度设计对干部理性的引导作用。从访谈可知，由于基层治理质量的最终判断多依赖于上级政府，现有的基层干部考评机制中，上级评价占据绝对重要的地位。比如，调研所在乡对村干部的考核激励，与村干部的收入、晋升挂钩。村两委正职收入中，60%为基本工资、40%为绩效，乡镇考核结果直接影响其经济收入。另外，任职满三年的村两委干部，具有选拔进乡镇班子的可能性。在干部理性逻辑中，“三治”乃至其他乡村治理任务，最终都以完成上级任务、得到上级认可为制度目标。例如，调研发现，既有的自治制度举措中，村民自治等常态化制度载体未能得到充分重视，而诸如“夜话”等盆景化举措却得到更多关注。但这种自治民生化现象，偏离了自治价值中民众自下而上的积极的权利表达，且无法有效激活现有的村民自治制度体系。更遑论有些过度标新立异的制度举措甚至连起码的工具性治理绩效都无法保证。长期来看，民生化的“自治”在基层治理的过程中反而有损自治本身的发展，且这种民生结果也缺乏可持续性与制度保障。

可以从以下方面构建科学的评价机制：首先，在常态化制度体系良好运转的前提下鼓励创新，把是否有助于常态化治理的提升作为个性化创新效果的重要判断依据。其次，制定科学合理的考核与激励措施，在治理资源分配方面注重基础性投入与激励性投入的平衡，避免集中力量造“盆景”，而忽略了乡村治理的全景。最后，综合运用上级评价、群众评价与专家评价，并有意识地设置差异化的评价标准，如上级注重制度举措，群众注重制度后果，专家注重制度价值等。

3.尊重基层群众的主体性与乡村的内生性

乡村治理中制度举措的失焦化，部分源自经费依赖与行政依赖。调研所见的乡村基层“三治”活动，大多是经费密集型的治理模式。调研所在乡政府年收入中，近80%是向上级争取的各类项目资金。大量资金投入到乡村基础设施建设之中，看似是“三治”的制度绩效，实质上可能是财政资源分配的结果。调研发现，目前的“三治”举措得以实施、运转、生效，均依赖于基层政府的行政力量。乡村社会与基层群众在“三治”中的主体性较弱、角色相对被动、参与的意愿与能力不强。从短期来看，行政主导可以降低民意综合、共识凝聚的治理成本，但对现代社会治理格局的形成与社会资本发育却并无助益。这也加剧了对基层群众主体地位的忽视，例如：部分干部认为“三治结合”治理过程中遇到“农民素质不高”的问题，实则反映的是基层干部治理偏好中对自上而下的嵌入式治理、行政驱动的技术治理的依赖。从长期来看，这也可能给新萌发的自治要素带来“再行政化”的困境。

“三治结合”的制度设计与治理实践，应从基层群众视角与乡村内部需求出发。正如有学者指出：“乡村治理不只是个秩序问题更是一个公民权利的规范问题。”需要思考的是，随着社会经济发展，群众的需求会逐渐从物质主义向后物质主义转变，或者说，群众对美好生活的需要会更加广泛，势必会涉及自治、法治、德治的核心意涵。从这个意义上讲，乡村“三治结合”制度体系建设，应该具有基于群众需求发展的前瞻性。

五、结论

本文基于制度规范与理性选择提出了制度举措失焦化的概念，在将之应用于“三治结合”的乡村治理案例分析时，发现了“三治”分离化、自治民生化、法治秩序化、德治行政化的失焦现象。诚然，“三治结合”的制度建设，并不等于消解现有的乡村治理体系，而另外设计一套“三治”架构。作为价值诉求的“三治”与作为治理手段的“三治”应该在具体治理举措与过程中得到统一。即便不以“三治”为名而另起炉灶，但在实际治理中，“三治”固有的价值诉求及其相互融合以后的价值优势，才应该是村治实践背后共性的内容。

乡村基层社会治理体系的发展完善，应该具有前瞻性与预见性。随着精准脱贫的实现以及群众物质生活条件的进一步改善，村民对乡村社会治理需求与期待的后物质主义转型将直接挑战目前的治理模式。在此之前，“三治结合”治理体系的建构、推广与完善，应该具有紧迫感，并积极主动地提供强调满足群众公共参与、权利诉求的治理模式。

目前来看，“三治结合”乡村治理体系的建设与发展，应注重以下方面：基层政府与干部对于“三治”价值的主观取向，应当从认知走向认同，在追求工具化治理绩效基础上更加注重整体制度价值的彰显；在基层治理体系与干部考核机制中，应当尊重干部理性，使制度设计本身鼓励干部对“三治结合”制度核心的聚焦；“三治结合”的制度创新，应当避免形式上的标新立异，鼓励完善基础性常态化的制度运行取得实效、因地制宜的举措设计、多元并存的治理绩效评价；对“三治”状况的判断，应当注重短期治理效果与长期制度完善的相互促进关系，寻求治理体系的具体举措与核心价值的内在统一。

编辑：孙茹